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Laura Frosina – Regioni e Unione europea dopo il Trattato

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Laura Frosina – Regioni e Unione europea dopo il Trattato
REGIONI E UNIONE EUROPEA DOPO IL TRATTATO DI LISBONA
In the current context of economic crisis and change in values that affect many
countries, it is essential to reinforce the role of the Parliaments as the direct
representatives of popular sovereignty;
Inteparliamentary cooperation is a succesful mechanism for the progresive
construction of a public opinion and of a European political space.
Dichiarazione della CALRE
Merida, 29- 30 novembre 2012
Convegno PRIN 2010-2011
"Parlamenti sub-statali tra dimensione nazionale ed europea"
Camera dei Deputati 2015
Regioni e Unione europea dopo il Trattato di Lisbona. Il Comitato delle
Regioni, i Parlamenti regionali e le sfide della multilevel governance
di
Laura Frosina
I. Regioni, Unione europea e democrazia di prossimità.
Il progressivo avanzamento del processo di integrazione europea e dei
fenomeni di decentramento territoriale in numerosi Stati membri ha spinto ad
abbandonare ben presto l'atteggiamento di indifferenza iniziale nei confronti del
fenomeno regionale (identificato da una parte della dottrina giuspubblicistica
tedesca con l'espressione "Landesblindheit", ovvero cecità regionale) e ad
avanzare nel processo di c.d. regionalizzazione della UE. Tale processo, fondato
sul progressivo inserimento delle entità substatali nel tessuto politico-istituzionale
e nell'EU decision making process, è stato portato avanti parallelamente tanto a
livello europeo che all'interno dei singoli ordinamenti statali. L'Unione europea ha
promosso sin dal Trattato di Maastricht un coinvolgimento, ancorché limitato, dei
livelli infrastatali alle dinamiche europee mediante la previsione di diversi canali
politici e istituzionali (extra-state channels). Gli Stati membri, dal canto loro,
hanno operato riforme di varia natura, costituzionale e/o legislativa, vuoi per
rendere concretamente operative le modifiche previste dal diritto primario
europeo, vuoi per fornire internamente agli enti substatali dei canali (istituzionali
e procedurali) atti a partecipare al processo di integrazione europea (intra-state
channels).
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LAURA FROSINA
Il coinvolgimento delle Regioni nelle dinamiche di integrazione europea ha
dimostrato ben presto di essere uno strumento indispensabile sia per il
mantenimento degli equilibri costituzionali nei rapporti centro-periferia all'interno
degli Stati membri, sia per il processo di democratizzazione dell'Unione europea,
nella misura in cui contribuisce a sviluppare un modello di democrazia di
prossimità.
Inoltre va ricordato che il tema della partecipazione regionale nell'Unione
europea ha alimentato –specie a partire dagli anni Novanta– un dibattito ricco di
apporti disciplinari sulla natura giuridica di tale partecipazione, che ha contribuito
ad approfondire la riflessione sul deficit di democraticità. Si è assistito al
proliferare di indirizzi interpretativi interessati al collegamento tra la democrazia
europea e le autonomie territoriali uniti dal comune intento di avanzare verso
«un'unione sempre più stretta fra i popoli dell'Europa in cui le decisioni siano
prese il più vicino possibile ai cittadini, conformemente al principio di
sussidiarietà» (Preambolo del Trattato sull'Unione europea, TUE). Si tratta di
orientamenti interpretativi differenti che, pur divergendo profondamente, tendono
a enfatizzare le potenzialità democratiche della c.d. regionalizzazione,
sottolineandone l'attitudine ad avvicinare i cittadini alle politiche e alle istituzioni
europee e a offrire in questo modo legittimazione democratica all'intero processo
di integrazione europea. In particolare, alcune posizioni dottrinali insistono sul
legame tra democrazia e sussidiarietà, individuando nella democrazia di
prossimità un modello inclusivo basato sul raccordo tra livelli territoriali di
governo (sovranazionale, statuali e infrastatuali) che interagiscono in base al
principio di sussidiarietà. In tale orizzonte concettuale si inscrivono, ad esempio,
le tesi del c.d. multilevel constitutionalism, che teorizzano l'esistenza di un sistema
costituzionale europeo "a-statale" integrato da differenti livelli costituzionali,
dalla cui interazione trae origine una federazione costituzionale che corrisponde
alla Costituzione europea (c.d. Verfassungswerbund). Altri orientamenti dottrinali
più eccentrici, superati in parte dai dati della prassi, si dichiarano a favore di una
c.d. “Europa delle Regioni”, quale arena privilegiata di un c.d. “third level
politics”, dotato di piena soggettività comunitaria, che agisce in comunione con il
livello statale o finanche in sua sostituzione. Le elaborazioni teoriche più recenti
che si pongono in continuità con queste linee interpretative, sia pur rinunciando
alla ipotesi più radicale di un'Europa delle Regioni, sostengono invece
l'importanza del c.d. terzo livello nella UE e poggiano sulla premessa condivisa
secondo cui le Regioni sono in grado di agire come soggetti giuridici autonomi
nel sistema di multilevel governance insieme al livello europeo e al livello statale
(Mlg)
II. Cosa è cambiato dopo il Trattato di Lisbona sul versante dell'integrazione
regionale?
In questo contesto vediamo più nello specifico cosa è cambiato dopo il Trattato
di Lisbona sul versante della integrazione regionale. E' indubbio che questo
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REGIONI E UNIONE EUROPEA DOPO IL TRATTATO DI LISBONA
Trattato, sia pur senza raggiungere i più ambiziosi traguardi rivendicati dal "terzo
livello", abbia compiuto numerosi avanzamenti su tale piano.. Ha riconosciuto gli
enti substatali come parte integrante della struttura politica e costituzionale degli
Stati membri; ha incluso il rispetto del sistema delle autonomie locali e regionali
tra i principi fondamentali dell'Unione (art. 4, par. 2, TUE); ha identificato la
coesione territoriale, punto focale della politica regionale, tra gli obiettivi
fondamentali dell'Unione (art. 3, par. 3, c. 3 TUE); e ha operato un richiamo alla
prossimità all'articolo 10 del TUE dedicato al principio della democrazia
rappresentativa.. Oltre a tali riconoscimenti formali, ha introdotto delle
innovazioni significative in relazione al principio di sussidiarietà che si traducono
sostanzialmente in una nuova formulazione di tale principio e in un
coinvolgimento più ampio dei livelli substatali nella consultazione pre-legislativa
e nel quadro dei nuovi meccanismi di controllo parlamentare (ex ante) e
giurisdizionale (ex post) posti a tutela della sua corretta applicazione. Il Trattato
ha compiuto, in primis, un restyling del principio di sussidiarietà, estendendo la
sua dimensione applicativa a livello regionale e locale e superando, così, la
precedente impostazione che ne circoscriveva l'applicazione ai rapporti tra Unione
europea e Stati membri (art. 5, par. 3 del TUE). Ha valorizzato, inoltre, la
partecipazione dei livelli substatali nella fase pre-legislativa, assegnando carattere
tendenzialmente prescrittivo alle consultazioni delle autorità regionali e locali da
parte della Commissione europea e vincolando quest'ultima ad accompagnare
ogni progetto di atto legislativo con una scheda (c.d. di sussidiarietà) contenente
elementi circostanziati per valutare il rispetto dei principi di sussidiarietà e
proporzionalità (Protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di
proporzionalità n. 2, art. 2). Sul piano del controllo preventivo del principio di
sussidiarietà, ha introdotto il sistema di allerta precoce, c.d. early warning system,
un meccanismo di portata innovativa che consente ai singoli Parlamenti nazionali,
chiamati a consultare all'occorrenza i Parlamenti delle Regioni con potere
legislativo, di intervenire nella c.d. fase ascendente del diritto europeo per
verificare che i progetti di atti legislativi rispettino il principio di sussidiarietà
(Protocollo n. 2, art. 6) Infine, per quanto concerne il controllo giurisdizionale, il
Trattato di Lisbona, pur non avendo soddisfatto integralmente le più ambiziose
richieste delle Regioni, ha offerto loro nuove possibilità per promuovere, sia pur
indirettamente, un'azione giudiziale a difesa delle proprie competenze. L'articolo
8, c. 2., del Protocollo n. 2, stabilisce che ciascuno Stato membro, anche su
sollecitazione del Parlamento, o di una delle sue Camere, e, altresì, il Comitato
delle Regioni, limitatamente alle materie per le quali è richiesta la sua
consultazione, possano presentare ricorso avverso atti legislativi che violino il
principio di sussidiarietà. La principale novità consiste invero nell'aver incluso il
Comitato delle Regioni tra i soggetti legittimati ad adire direttamente la Corte di
Giustizia, dinanzi alla quale può presentare ricorso non soltanto a tutela del
principio di sussidiarietà ma anche per difendere le proprie prerogative ai sensi
dell'art. 263, par. 3, del TFUE.
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LAURA FROSINA
Dalle innovazioni complessivamente descritte emerge un quadro parzialmente
rinnovato che riconosce senz'altro un ruolo più marcato alle autonomie territoriali
nel contesto dell’Unione europea, sia pur imponendo ad esse di continuare ad
avvalersi prevalentemente della mediazione dei rispettivi Stati di appartenenza nei
rapporti con le istituzioni europee. L'impostazione adottata propende, quindi, per
una Europa con le Regioni, in cui si realizzi un'applicazione più estensiva del
principio di sussidiarietà e una maggiore partecipazione (diretta e indiretta) delle
Regioni alla formazione e alla attuazione delle politiche e delle normative
europee, nella prospettiva condivisa di avanzare verso una democrazia di
prossimità in cui le decisioni siano prese «nella maniera il più possibile aperta e
vicina al cittadino».
Poste tali premesse, mi soffermerò sul ruolo del Comitato delle Regioni e dei
Parlamenti regionali nel rinnovato quadro normativo e procedurale tracciato dal
Trattato di Lisbona, incentrandomi sulle principali riforme con cui è stata data
attuazione alle disposizioni del Trattato relative al controllo del principio di
sussidiarietà. Nello specifico prenderò in considerazione le riforme riguardanti il
Comitato delle Regioni e quelle introdotte tanto a livello europeo che all'interno
dei singoli ordinamenti statali per promuovere la partecipazione dei Parlamenti
regionali al c.d. early warning system. Concluderò con una riflessione sul
contributo fornito dalle Regioni all'avanzamento del processo di
democratizzazione della UE.
III. Il rafforzamento del Comitato delle Regioni nel ruolo di watchdog of
subsidiarity
Partendo dall'analisi del Comitato delle Regioni, è possibile osservare che il
Trattato di Lisbona, oltre ad aver riconosciuto a tale organo il diritto di ricorrere
dinanzi alla Corte di Giustizia, ha rafforzato la sua posizione nei rapporti con le
altre istituzioni europee e nell'ambito del processo decisionale della UE.
Il mandato del Comitato delle Regioni è stato prolungato da quattro a cinque
anni, allineandosi così alla durata delle altre istituzioni europee. Sono stati
ampliati inoltre i settori sui quali il Comitato deve essere consultato quali, ad
esempio, l'energia e i cambiamenti climatici. La consultazione ad opera del
Parlamento europeo è stata convertita da facoltativa in obbligatoria e, infine, si è
specificato che il Comitato può essere consultato ogni qualvolta il Parlamento, la
Commissione o il Consiglio lo ritengano opportuno, specie nei casi concernenti la
cooperazione transfrontaliera.
Le modifiche complessivamente approvate hanno permesso al CdR di
guadagnare una presenza più incisiva in tutte le fasi del processo legislativo
europeo, EU law-making process, che vanno dalla preparazione, alla modifica,
fino al controllo degli atti legislativi con una incidenza diretta sugli enti locali e
regionali. Per adeguarsi prontamente a tali cambiamenti normativi, il CdR ha
adottato infatti, nella stessa settimana in cui il Trattato è entrato in vigore, un
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REGIONI E UNIONE EUROPEA DOPO IL TRATTATO DI LISBONA
nuovo regolamento interno (Reg.) al fine di rendere operativi i suoi nuovi diritti
ed esercitare efficacemente le proprie attribuzioni.
A fini riepilogativi, nell'intento di offrire una panoramica dell'azione svolta dal
Comitato, ricordiamo che nella fase pre-legislativa esso esercita una funzione di
impulso e un'azione di intermediazione tra la Commissione e gli attori regionali e
locali coinvolti nella valutazione preventiva dell'impatto sociale, economico, e
soprattutto regionale delle politiche e delle iniziative legislative europee. Esamina
previamente il programma annuale di lavoro inviatogli dalla Commissione
europea e produce "outlook opinions" sulle politiche della UE e studi sull'impatto
delle singole proposte che si intendono approvare. In tal modo opera il controllo
della sussidiarietà non soltanto durante la normale attività consultiva ma sin dal
momento della definizione delle politiche e delle singole proposte legislative.
Nel prosieguo dell'iter legislativo svolge una importante funzione consultiva
sui progetti di atti legislativi sottoposti alla sua attenzione dalle istituzioni europee
attraverso la emissione di pareri redatti dalle Commissioni competenti e approvati
in via definitiva dall'Assemblea plenaria dell'organo. L'azione consultiva del
Comitato non si esaurisce nella redazione di un singolo parere, ma ha diritto a
intervenire nuovamente, esprimendo pareri di revisione, nel caso in cui le
proposte legislative subiscano alterazioni e modifiche consistenti nel corso
dell'iter legislativo. A tal fine il nuovo regolamento del CdR ha previsto delle
procedure snelle per consentire alle Commissioni di redigere rapidamente nuovi
pareri sui progetti legislativi modificati dalle istituzioni europee (art. 52 Reg.)
Durante l'intero iter legislativo svolge una funzione di coordinamento e
supporto informativo fondamentale principalmente attraverso la Rete di controllo
della sussidiarietà, c.d. subsidiarity monitoring network (SMN). Istituito nel
2007, prima dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, il SMN rappresenta una
piattaforma di comunicazione interattiva alla quale aderiscono più di 140 membri
tra Parlamenti nazionali e regionali, Governi regionali, enti locali e regionali, e
associazioni europee e nazionali rappresentative degli interessi regionali e locali.
Attraverso questo network il Comitato promuove e coordina lo scambio delle
informazioni e svolge un'azione di controllo della sussidiarietà sia nella fase prelegislativa che in quella legislativa vera e propria. A completamento di questo
strumento, il Comitato ha attivato più di recente, nel febbraio 2012, una nuova
banca dati, denominata REGPEX (REGional Parliamentary EXchange), già
divenuta una sottosezione del sito web del SMN, che rappresenta un punto di
accesso specifico e di mutuo scambio delle informazioni e delle best practices per
i Parlamenti regionali nell'ambito del c.d. early warning system.
Infine, nella fase del controllo ex post, il CdR si occupa prevalentemente di
monitorare l'implementazione della legislazione europea a livello regionale e
locale e può ricorrere dinanzi alla Corte di Giustizia contro atti legislativi, per i
quali è richiesta la sua consultazione, che violino le sue prerogative o il principio
di sussidiarietà. Per esercitare questa facoltà, attribuitagli espressamente dal
Trattato di Lisbona, il Comitato ha disciplinato ex novo, agli art. 53-54 del suo
novellato regolamento, la procedura interna per promuovere ricorso dinanzi alla
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LAURA FROSINA
Corte di Giustizia. In base a tale procedura la proposta di ricorso può essere
avanzata dal Presidente del Comitato, o dalla Commissione competente, e poi
approvata in via definitiva dall'assemblea plenaria dell'organo, ovvero dall'ufficio
di presidenza in alcuni casi specifici. Infine, qualora si opti per la presentazione
del ricorso, il Presidente del Comitato solleverà istanza per conto dell'organo
direttamente dinanzi alla Corte di Giustizia
Le informazioni sinteticamente riportate evidenziano quindi che nel rinnovato
contesto normativo e procedurale post Lisbona, in cui è stato riconosciuto
maggiore rilievo alla dimensione regionale e locale, il Comitato delle Regioni,
quale organo rappresentativo delle entità substatali a livello europeo, ha rafforzato
le sue competenze e assunto nuovi poteri che accentuano il suo ruolo di garante
degli interessi territoriali e del principio di sussidiarietà.
L'esigenza di affrontare in maniera adeguata questi nuovi compiti lo ha spinto
inoltre a portare avanti negli ultimi anni alcune importanti iniziative, che hanno
permesso di consolidare ulteriormente la sua posizione istituzionale.
Nel 2012, oltre ad aver costituito il nuovo network REGPEX a cui si è già fatto
riferimento, ha sottoscritto un Protocollo di cooperazione con la Commissione
europea per rafforzare il livello di collaborazione con tale istituzione e ha
approvato una nuova strategia interna per perfezionare la sua azione complessiva
di monitoraggio del principio di sussidiarietà sulla produzione normativa europea.
In particolare, attraverso questa nuova strategia sono state apportate diverse
modifiche nella programmazione e nell'organizzazione interna dei lavori del
Comitato, mediante l'introduzione di nuovi strumenti e procedure, quali, ad
esempio, la creazione del gruppo di esperti della sussidiarietà e del gruppo
direttivo della sussidiarietà, l'adozione di un nuovo meccanismo di segnalazione
precoce delle iniziative europee che richiedono un controllo prioritario di
sussidiarietà (c.d. early flagging system) e l'approvazione di un programma di
lavoro annuale sulla sussidiarietà. L'attuazione di questa nuova strategia ha già
dato i frutti nel biennio successivo alla sua approvazione, incentivando la
produzione di pareri sulla sussidiarietà che forniscono analisi di qualità.
Infine, tra le iniziative più recenti vanno segnalate l'accordo di cooperazione
siglato con il Parlamento europeo nel febbraio 2014 e la celebrazione, il 18
dicembre 2013, della sesta edizione delle assise della sussidiarietà, organizzata in
collaborazione con il Bundesrat, a cui hanno partecipato illustri rappresentanti
delle istituzioni europee, dei parlamenti nazionali, regionali ed esponenti del
mondo accademico.
In definitiva, in questi ultimi anni il Comitato delle Regioni ha migliorato la
qualità dei suoi rapporti con le istituzioni statali ed europee, rafforzando il livello
di cooperazione interistituzionale, e ha perfezionato gli strumenti interni per
svolgere la funzione di monitoraggio del principio di sussidiarietà, confermando,
così, il suo indispensabile ruolo di watchdog of subsidiarity nella multilevel
governance europea.
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REGIONI E UNIONE EUROPEA DOPO IL TRATTATO DI LISBONA
IV. I Parlamenti regionali nel c.d. early warning system: meccanismi di
cooperazione interparlamentare e best practices regionali
Dopo aver analizzato le innovazioni concernenti il Comitato delle Regioni,
occorre soffermarsi brevemente sul ruolo dei Parlamenti regionali nel
"complesso" sistema di c.d. early warning delineato dal Trattato di Lisbona, che
rappresenta senz'altro la innovazione più significativa compiuta sul versante
dell'integrazione regionale.
La procedura di allarme preventivo -come suaccennato- contempla il
coinvolgimento dei Parlamenti regionali con potere legislativo nel controllo del
principio di sussidiarietà, sia pur rilasciando agli Stati e ai Parlamenti nazionali
ampia autonomia nelle forme e nei modi di consultazione di questi ultimi, nonché
nelle modalità di recepimento dei rilievi da questi formulati. La effettiva
partecipazione dei Parlamenti regionali rimane, quindi, condizionata al diritto
interno degli Stati membri e alle scelte concretamente operate dai singoli
Parlamenti nazionali. Le Regioni infatti non vengono legittimate ad interagire
direttamente con le istituzioni europee in tale contesto procedurale ma devono
ricorrere alla intermediazione dei rispettivi Stati di appartenenza. Si continua,
così, ad ancorare il problema della partecipazione regionale alle dinamiche di
integrazione europea al diritto costituzionale degli Stati membri, nel rispetto del
conclamato principio di autonomia istituzionale che assegna loro piena
discrezionalità nelle scelte relative all'organizzazione interna del potere e
mantiene la sfera europea in una posizione di assoluta neutralità (art. 4. c. 2 TUE).
Tuttavia non può sottovalutarsi che per la prima volta il diritto primario europeo
ha riconosciuto alle Regioni la facoltà di intervenire, per il tramite delle proprie
istituzioni rappresentative, nel decision making process della UE. Il rinnovato
quadro normativo ha incentivato a promuovere, sia pur entro certi limiti, forme di
intervento e di cooperazione interparlamentare per permettere alle Assemblee
legislative regionali di compartecipare al procedimento di controllo del principio
di sussidiarietà sulla produzione normativa europea. In seguito all'entrata in vigore
del Trattato di Lisbona, molti Stati hanno provveduto, infatti, ad approvare
riforme di natura costituzionale, legislativa, e/o modifiche dei regolamenti
parlamentari, per definire più puntualmente gli obblighi di informazione e
cooperazione delle istituzioni coinvolte e/o per individuare procedure specifiche
con cui compiere il controllo della sussidiarietà e realizzare la cooperazione
interparlamentare.
Solo per fare qualche esempio, basti ricordare che in Germania e in Austria
sono state approvate revisioni costituzionali specifiche per recepire i cambiamenti
introdotti dal Trattato di Lisbona e riforme di varia natura per implementare la
partecipazione dei Parlamenti nelle procedure decisionali e legislative europee e,
più specificamente, nell'ambito del meccanismo di controllo del principio di
sussidiarietà. In Germania, in particolare, si è registrato un grande attivismo sul
piano delle riforme, tanto a livello federale che dei singoli Länder, che ha
permesso di promuovere una partecipazione regionale più in linea con le nuove
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LAURA FROSINA
caratteristiche del processo legislativo della UE e, altresì, di sperimentare nuovi
meccanismi procedurali e best practices regionali nell'ambito del sistema di
allerta precoce. A livello dei singoli Länder sono stati operati una serie di
adattamenti giuridici, procedurali e organizzativi per rafforzare il raccordo dei
parlamenti con gli esecutivi e partecipare, così, al controllo del principio di
sussidiarietà in collaborazione con il Bundesrat.
Anche in Italia e in Spagna sono state approvate riforme tanto a livello
nazionale che regionale per adeguare la normativa interna ai contenuti del Trattato
di Lisbona, senza tuttavia ricorrere ad un previo intervento di revisione
costituzionale. In Italia - ricordiamo - è stata approvata la legge 234/2012, Nuove
norme sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della
normativa e delle politiche dell'Unione europea, in sostituzione della legge
Buttiglione, che ha ridefinito interamente la disciplina della partecipazione di tutti
i soggetti istituzionali coinvolti nel processo decisionale europeo, regolando
quindi anche la partecipazione dei Parlamenti al c.d. early warning system. Per
quanto riguarda quest'ultimo aspetto, la riforma contiene solo qualche riferimento
generico alla partecipazione parlamentare regionale (art. 25), ma non individua
una procedura specifica di cooperazione interparlamentare tra i Consigli regionali
e le Camere, o anche solo un termine entro il quale i primi devono trasmettere le
proprie osservazioni alle seconde. A livello regionale si sono registrate novità più
significative mediante leggi regionali di settore (ad esempio, l. regionale Emilia
Romagna n. 16/2008; l. regionale della Sardegna n. 13/2010) o modifiche dei
regolamenti consiliari, approvati in alcuni casi anche prima dell'entrata in vigore
del Trattato, che hanno introdotto procedure apposite di controllo del principio di
sussidiarietà e/o meccanismi di comunicazione e raccordo dei Consigli con le
rispettive Giunte, nel rispetto delle forme di dialogo e interazione con le Camere e
il Governo stabilite dalla legislazione nazionale.
In Spagna sono state approvate diverse riforme, principalmente mediante le
leggi nazionali n. 24 del 2009 e n. 38 del 2010, che hanno rafforzato, in primis, il
ruolo della Commissione mista per gli affari della Unione europea nella fase
ascendente del diritto europeo e, più nello specifico, nella procedura di c.d. alerta
temprana. In tale contesto procedurale si è cercato di valorizzare e rendere più
strutturata la partecipazione dei Parlamenti autonomici, sia pur entro stringenti
vincoli temporali (4 settimane), che questi ultimi sono tenuti a rispettare per
inviare i propri pareri sulla sussidiarietà alla Commissione mista. A livello
autonomico, oltre ad includere nel quadro delle riforme statutarie previsioni più o
meno specifiche sulla partecipazione regionale al sistema di alerta temprana, si
sono registrate anche modifiche dei regolamenti parlamentari per introdurre
procedure apposite che hanno assegnato, a seconda dei casi, la funzione di
controllo del principio di sussidiarietà alle Commissioni competenti negli affari
europei o a quelle settoriali.
In alcuni Paesi come in Belgio, ove le Assemblee parlamentari delle Regioni e
delle Comunità vengono tendenzialmente parificate al Parlamento nazionale nella
procedura di monitoraggio della sussidiarietà (v. Dichiarazione unilaterale relativa
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REGIONI E UNIONE EUROPEA DOPO IL TRATTATO DI LISBONA
ai Parlamenti nazionali allegata al Trattato di Lisbona (n. 51), non sono state
approvate riforme a livello federale ma la maggior parte dei Parlamenti sub-statali
ha modificato i propri regolamenti interni al fine di introdurre delle procedure
specifiche per esercitare questo tipo di controllo. I Parlamenti interagiscono e
cooperano attraverso la Conferenza dei Presidenti delle istituzioni parlamentari,
che per mezzo del suo Segretariato raccoglie e trasmette i pareri ricevuti
direttamente alle istituzioni europee. Va tuttavia osservato che nella prassi gli enti
sub-statali non sembrano considerare lo strumento del c.d. early warning
particolarmente efficace, ritenendo più validi i canali del raccordo
intergovernativo per partecipare alla formazione del diritto europeo.
Infine nel Regno Unito, ove forme di dialogo interparlamentare sono state
avviate sin dalla fase di sperimentazione del c.d. early warning (2006-2009), le
Assemblee legislative della Scozia del Galles hanno attivato efficaci meccanismi
per operare il controllo di sussidiarietà sui progetti di atti legislativi europei,
migliorando la comunicazione con i rispettivi esecutivi regionali e il livello di
collaborazione con le Camere al fine di rispettare i tempi previsti dal c.d. early
warning. Va osservato che in tale ordinamento, benché non sia stata istituita una
procedura formale di consultazione o di cooperazione interparlamentare a livello
nazionale, si è avuto un dialogo costante in materia di sussidiarietà tra il
Parlamento di Westminister e le Assemblee legislative della Scozia del Galles e
dell'Irlanda del Nord.
Passando all'esame della prassi applicativa del c.d. early warning, si può
osservare l'esistenza di una volontà diffusa dei Parlamenti regionali, sia pur con
alcune differenziazioni, di partecipare a tale meccanismo, avvalendosi sia dei
canali e delle procedure parlamentari esistenti o istituiti ex novo all'interno dei
rispettivi Stati membri, sia dei meccanismi e degli strumenti attivati e
implementati a livello sovranazionale. La difficoltà di rispettare i tempi ristretti
per l'invio delle osservazioni sulla sussidiarietà alle Camere e la individuazione
limitata di procedure efficienti per promuovere l'integrazione regionale hanno
spinto talvolta le Regioni ad intervenire più intensamente sul versante europeo. In
alcuni casi i Parlamenti regionali hanno iniziato ad inviare i propri pareri sulla
sussidiarietà direttamente alla Commissione europea, e/o a intensificare la propria
partecipazione al network monitoring system del CdR, principalmente attraverso
la piattaforma REGPEX. Tale strumento, in particolare, ha acquisito una
importanza crescente per integrare i Parlamenti regionali nei circuiti decisionali
legati alla procedura di allarme preventivo, consentendo ai soggetti istituzionali
aderenti, Parlamenti e Governi delle Regioni con potere legislativo, di scambiarsi
dati e condividere conoscenze e valutazioni, di avere accesso alle informazioni
riguardanti le iniziative europee di interesse prioritario per la sussidiarietà, nonché
alle analisi di sussidiarietà integrate nel network e a tutte le informazioni
pertinenti in materia, come, ad esempio, le valutazioni di impatto operate dalla
Commissione europea.
I più recenti sviluppi dimostrano, quindi, come si vada delineando un sistema
sempre più complesso fondato su forme di dialogo interistituzionale tra più livelli
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LAURA FROSINA
(europeo-statale-substatale) e sull'utilizzo di meccanismi cooperativi e strumenti
informatici diretti a promuovere una partecipazione coordinata e integrata dei
soggetti istituzionali coinvolti a diverso titolo nel c.d. early warning system.
V. Il contributo delle Regioni al processo democratizzazione della UE.
La disamina compiuta fin qui ci permette di evidenziare che il percorso
intrapreso a Lisbona e le riforme compiute negli anni successivi abbiano
riconosciuto una presenza più incisiva delle Regioni nel sistema di multilevel
governance della UE, nonostante sia ancora lungo il cammino da percorrere per
conseguire una loro integrazione più stretta e una partecipazione più efficace
all'EU decision making process. Ciò che a mio avviso sembra particolarmente
interessante osservare al termine di questa analisi è che le Regioni sono in grado
di fornire un valido contributo al processo di democratizzazione della UE. La
valorizzazione della partecipazione regionale alle dinamiche di integrazione
europea -specie se perseguita attraverso i canali della democrazia rappresentativasi rivela un indispensabile complemento del processo di democratizzazione della
UE in quanto concorre a rafforzare la sua legittimità democratica. Il binomio
Regioni/Parlamenti regionali si pone infatti pienamente in linea con un concetto di
democrazia europea sempre più ampio e complesso, oggetto di approfondite e
differenti riflessioni dottrinali, fondato sulla coesistenza e la compenetrazione di
principi e istituti di varia natura che si inquadrano prevalentemente nell'ambito
della democrazia rappresentativa, della democrazia partecipativa e della
democrazia di prossimità. In questa direzione sembra orientarsi il Trattato di
Lisbona, che avrebbe operato secondo una parte della dottrina « una svolta nel
tortuoso processo di democratizzazione, delineando un modello di democrazia che
non si regge unicamente su una ridefinizione in senso pluralistico delle forme
della democrazia rappresentativa, ma sulla progressiva e parallela realizzazione di
una democrazia partecipativa e di prossimità, il cui fine ultimo è quello di
incentivare la partecipazione popolare e di avvicinare il cittadino alle istituzioni e
alle politiche europee. In questo contesto parzialmente rinnovato, l'integrazione
delle Regioni nella UE, specie se compiuta per mezzo delle loro istituzioni
rappresentative, si converte in un tassello di importanza fondamentale proprio in
quanto promuove un coinvolgimento popolare più stretto e rafforza, in tal modo,
il livello di legittimazione democratica dei meccanismi procedurali e decisionali
europei.
A completamento di ciò, va osservato inoltre che la regionalizzazione può
rivelarsi un utile strumento di contrappeso e di riequilibrio funzionale nella
situazione attuale di crisi della UE. La ridefinizione della nuova governance
economico-finanziaria ha favorito, come noto, una tendenza alla
ricentralizzazione statale e al rafforzamento del metodo intergovernativo, con
ricadute negative sul deficit democratico. Il coinvolgimento dei Parlamenti
regionali nel processo di produzione normativa potrebbe contrastare questa
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tendenza poiché incentiva e democratizza la partecipazione regionale al processo
di integrazione europea, concorrendo a ridimensionare la centralità statale e la
preminenza dei canali del raccordo intergovernativo tanto a livello nazionale che
europeo.
Tali riflessioni inducono ad evidenziare in conclusione che, in questa
prospettiva specifica di superamento del deficit, si rafforza l'esigenza di avanzare
verso un'Europa in cui le Regioni siano messe prima di tutto in condizione di
partecipare efficacemente al decision making process della UE, usufruendo al
meglio dei c.d. intra-state ed extra-state channels messi a disposizione,
rispettivamente, dal diritto degli Stati membri e dal diritto europeo. Nel contesto
procedurale specifico del c.d. early warning, risulta necessario, poi, che il ruolo
dei Parlamenti regionali venga ulteriormente valorizzato, promuovendo una loro
più stretta collaborazione con i Parlamenti nazionali sul versante statale, un'azione
di raccordo più intensa con il Comitato delle Regioni, e una maggiore
cooperazione interparlamentare regionale a livello europeo. Le tre strade indicate
devono essere percorse parallelamente nell'intento di potenziare la dimensione
parlamentare regionale e di offrire contestualmente maggiori livelli di trasparenza,
efficienza e democrazia all'intero processo decisionale della UE. L'introduzione
all'interno dei singoli ordinamenti statali di procedure parlamentari, e/o di prassi
cooperative snelle ed efficaci, rappresenta una premessa indispensabile per
promuovere un intervento regionale più esteso e qualificato, ma soprattutto
"rapido", in grado di compiersi nei tempi ristretti previsti dal meccanismo di early
warning. La partecipazione più intensa alle attività del Comitato delle Regioni,
attraverso la Rete di controllo della sussidiarietà e la nuova piattaforma
REGPEX, si rivela indispensabile per promuovere un'azione regionale più coesa
sul versante del controllo di sussidiarietà, in grado di migliorare sia l'azione
consultiva del CdR che quella dei singoli Parlamenti regionali a livello nazionale.
Lo sviluppo della cooperazione interparlamentare regionale a livello
sovranazionale risulta di fondamentale importanza perché concorre non soltanto a
incentivare uno scambio delle informazioni e delle best practices tra i Parlamenti
regionali ma anche ad avanzare nella costruzione di un'opinione pubblica e di una
sfera politica europea.
In definitiva, dunque, la cooperazione interparlamentare, nelle sue diverse
forme e declinazioni, appare destinata ad essere una delle principali sfide che le
Regioni saranno chiamate ad affrontare nei prossimi anni sia all'interno dei singoli
ordinamenti statali che nel quadro della UE, nell'obiettivo sostanzialmente
condiviso di progredire verso una integrazione regionale più stretta e un modello
di governance più avanzato atto a promuovere una compartecipazione effettiva e
responsabile di tutti i soggetti coinvolti nelle complesse dinamiche che si
realizzano nello spazio pubblico europeo.
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LAURA FROSINA
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