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Una proposta di seguito legislativo straordinario (e sistemico

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Una proposta di seguito legislativo straordinario (e sistemico
Una proposta di seguito legislativo straordinario (e sistemico) alla
sentenza n. 70/2015 della Corte costituzionale: “nuovi” poteri istruttori,
introduzione del dissent e potere di modulazione degli effetti temporali
delle decisioni di accoglimento. Prime osservazioni
*
di Andrea Turturro**
(22 dicembre 2015)
SOMMARIO: 1. Cenni introduttivi: dalla sentenza n. 70 al d.d.l. di modifica della l. n. 87. 2.
I “nuovi” poteri istruttori. 3. L’introduzione della dissenting opinion. 4. Il riconoscimento
di un potere già auto-attribuito: la modulazione temporale degli effetti delle sentenze di
accoglimento.
1. Cenni introduttivi: dalla sentenza n. 70 al d.d.l. di modifica della l.
n. 87
La sentenza n. 70/2015 della Corte costituzionale ha suscitato un ampio
dibattito nella dottrina costituzionalistica 1 e nell’opinione pubblica. Si tratta,
come è noto, della decisione con cui è stato dichiarato costituzionalmente
illegittimo ‒ per violazione degli artt. 3, 36, primo comma, e 38, secondo
comma, della Costituzione ‒ il blocco della rivalutazione automatica, in
relazione agli anni 2012 e 2013, per le pensioni di importo complessivo
superiore a tre volte il minimo INPS (1.217 euro netti).
Il principale argomento di discussione, in sede dottrinale e politica, ben più
che il merito delle argomentazioni del giudice costituzionale, ha riguardato
l’entità delle conseguenze per il bilancio dello Stato che l’accoglimento avrebbe
comportato, in termini di spese necessarie a corrispondere le somme
originariamente risparmiate per effetto della disposizione poi riconosciuta
invalida. In particolare, la citata decisione è stata confrontata – in modo forse
improprio – con la pronuncia n. 10 dello stesso anno che, nel dichiarare
l’illegittimità della c.d. Robin Hood Tax, aveva, proprio per ragioni di bilancio 2,
modulato nel tempo gli effetti dell’accoglimento, attraverso un dispositivo di c.d.
incostituzionalità differita3 (il dies a quo è stato fissato nel giorno successivo alla
*
Scritto sottoposto a referee.
1
Tra gli altri, v. Anzon Demmig (2015b), Barbera (2015), Lieto (2015), Morrone (2015), Salerno (2015),
Sterpa (2015).
2
A ben vedere, tuttavia, come rilevato da Ruotolo-Caredda (2015, 9 ss.), nel bilanciamento svolto dalla
Corte non entra direttamente il principio dell’equilibrio di bilancio, ma le conseguenze pregiudizievoli per
altri beni di rango costituzionale che si sarebbero prodotte a causa degli effetti finanziari della decisione
di accoglimento.
3
Nell’ambito del genus delle sentenze datate [cfr. Cerri (2008, 269 ss.)], per incostituzionalità differita si
intendono quei casi ‒ da tenere distinti rispetto alle ipotesi di invalidità sopravvenuta ‒ in cui la Corte, a
seguito di un bilanciamento, posticipa gli effetti della dichiarazione di illegittimità per evitare che si
produca una situazione di «maggiore incostituzionalità».
1
pubblicazione della pronuncia in Gazzetta ufficiale) 4. Anche tale ultima
decisione, peraltro, aveva suscitato alcune perplessità in dottrina, contestandosi
tanto l’esistenza, in generale, di siffatto potere di modulazione degli effetti delle
pronunce di incostituzionalità5, quanto le conseguenze negative che esso
comporta sulle parti del giudizio principale, con potenziale violazione del loro
diritto di agire ex art. 24 Cost6.
Nonostante tali aspetti problematici, si è sottolineata l’apparente
incongruenza tra la decisione appena citata ‒ in cui vi era stata particolare
attenzione alle esigenze di bilancio ‒ e la pronuncia n. 70, in cui esse sono
state sostanzialmente neglette7. Senza voler prendere posizione su questo
dibattito, si può solo notare che le norme oggetto del giudizio erano, nei due
casi, profondamente diverse tra loro e che chiedere alla Corte costituzionale di
valutare (ed eventualmente preservare) esigenze di bilancio ogni volta che
adotta una decisione di accoglimento potrebbe comportare un indebolimento
della superiorità della Legge fondamentale, con sostituzione, come è stato
acutamente osservato ad altri fini, della rigidità costituzionale con il rigore
finanziario8. Inoltre la modulazione temporale degli effetti, nel caso della norma
oggetto della questione decisa con la sentenza n. 70, avrebbe avuto poco
senso: trattandosi di disposizione temporanea, e che aveva prodotto già i suoi
effetti, l’alternativa per il Giudice delle leggi, a giudizio di chi scrive, non poteva
che essere tra accoglimento e rigetto (eventualmente si poteva pensare ad una
additiva di principio o di meccanismo; non certo ad una incostituzionalità
differita). Diverso era invece il caso della Robin Hood Tax, introdotta come
addizionale stabile e, dunque, produttiva di effetti ‒ in difetto di un intervento
caducatorio del giudice costituzionale ‒ sia pro praeterito che pro futuro.
La decisione n. 70 ha rinverdito il dibattito sulle c.d. “sentenze che
costano”, avvertito ben prima della modifica dell’art. 81 Cost. 9 e oggetto di
approfondite riflessioni dottrinali. Si è osservato, peraltro, che il giudice
costituzionale non aveva contezza, al momento della decisione, degli effetti
finanziari che la sua pronuncia avrebbe prodotto: circostanza confermata dal
Presidente della Corte in una intervista successivamente rilasciata 10.
Nel dibattito seguito alla sentenza in esame, inoltre, particolare attenzione
ha suscitato la presunta spaccatura nel collegio giudicante (sei a sei, con voto
4
Con formula ripetitiva dell’art. 136 Cost., circostanza che ha attirato una serie di critiche in dottrina: per
tutti, v. Romboli (2015, 19).
5
Nel senso che la Corte disponga di tale potere, v. invece Carnevale (2015, 405 ss.), che discorre di un
implied power; in senso favorevole, anche alla luce della insoddisfazione per le possibili alternative, si
esprimono pure Ruotolo-Caredda (2015, 8 s.), ai quali si rinvia per i ricchi riferimenti dottrinali (spec.
nota 11).
6
Cfr. Pinardi (2015, 230), Pugiotto (2015, 5) e Romboli (2015, 14 ss.).
7
Così Anzon (2015b, passim).
8
Mollica Poeta (2014, 29).
9
Sul tema, in relazione alle tecniche decisiorie che consentono di tenere in considerazione il problema
degli effetti finanziari, v. Colapietro (1996, spec. 75 ss.).
10
Disponibile all’indirizzo http://www.repubblica.it/economia/2015/05/23/news/_consulta_ineccepibile
_sulle_pensioni_non_poteva_aspettare_dati_che_erano_di_parte_-115053975/ (23 maggio 2015).
2
dirimente del Presidente), al punto che in dottrina si è proposto di introdurre una
maggioranza qualificata per le dichiarazioni di illegittimità costituzionale 11
(posizione criticata da altri Autori)12. A tale riguardo può notarsi che ‒ fermo
l’auspicio di una larga condivisione nelle decisioni (ricordo le parole di
Zagrebelsky sulla necessità del più ampio consenso 13) ‒ occorre osservare che
non si è trattato di uno di quei casi in cui la voluntas del Presidente ha un valore
doppio (regola di dubbia legittimità14): ciò, invero, accade solo laddove la
posizione che egli intende sostenere sia, prima del suo voto, minoritaria.
Quanto si intende qui evidenziare, e succintamente commentare, è che la
decisione n. 70 ‒ in ragione dei profili sopra accennati ‒ ha prodotto un doppio
seguito legislativo15: uno ordinario (già approvato) ed uno straordinario e
sistemico (fermo, per ora, allo stadio di mera proposta).
Il seguito legislativo “ordinario”, come è noto, è contemplato direttamente
a livello costituzionale, in particolare dall’art. 136, secondo comma, Cost.,
secondo cui la sentenza dichiarativa dell’illegittimità costituzionale, oltre ad
essere pubblicata in Gazzetta ufficiale, viene comunicata alle Camere e ai
Consigli regionali interessati, affinché, ove lo ritengano necessario, provvedano
nelle forme costituzionali. Si tratta di una norma sostanzialmente riprodotta
dall’art. 30, comma 2, della l. n. 87 del 1953 16 e attuata, quanto alle procedure
successive, dai regolamenti parlamentari17.
Per seguito ordinario intendiamo proprio l’intervento del legislatore ‒
latamente inteso, volendovi ricomprendere tanto l’approvazione di una legge
formale, quanto di un atto avente forza di legge da parte del Governo ‒ sul
medesimo oggetto (in senso atecnico) della questione decisa dalla Corte
costituzionale. Vi si possono ricomprendere, infatti, tutti quegli interventi
normativi che, dal punto di vista materiale, incidono sulla situazione normativa
prodotta dall’accoglimento o sul parametro utilizzato 18 e che, dal punto di vista
causale, ne costituiscono diretta conseguenza.
L’ordinarietà, nel significato qui convenzionalmente prescelto, prescinde
dalla legittimità del seguito stesso: dal nostro punto di vista, dunque, anche una
norma riproduttiva pro futuro o confermativa pro praeterito di quella caducata
(potenzialmente/certamente lesiva del giudicato costituzionale) vi rientrerebbe.
11
Barbera (2015, 4).
Balboni (2015, 3).
13
Zagrebelsky (2005, passim).
14
Cfr. Martines (2000, 781 ss.), D’Orazio (1966, 337 ss.).
15
Termine «tanto brutto quanto polisenso» [Ruggeri (1988, 6)] ma talmente diffuso e privo di alternative
veramente convincenti da continuare ad essere qui utilizzato.
16
«La sentenza, entro due giorni dalla data del deposito, viene, altresì, comunicata alle Camere e ai
Consigli regionali interessati affinché, ove lo ritengano necessario, adottino i provvedimenti di loro
competenza».
17
V. art. 108 RC e art. 139 RS.
18
Come esempio di modifica del parametro per superare l’orientamento della Corte, si possono ricordare
la riforma dell’art. 111 Cost., a seguito della sentenza n. 361/1998 e, pochi anni dopo, l’intervento
sull’art. 51 Cost., il cui fatto propulsivo può essere rinvenuto nella sentenza n. 422 del 1995. Sulle
vicende v., rispettivamente, Modugno-Celotto-Rutolo (2004, 26 ss.) e Carnevale (2013, 8 ss.).
12
3
Nel caso di cui si discorre, esempio emblematico di seguito ordinario è il
d.l. n. 65 del 2015, convertito con legge n. 109 dello stesso anno, della cui
legittimità costituzionale la dottrina ha immediatamente dubitato, per la
modulazione della restituzione delle somme illegittimamente non erogate nel
biennio citato19. La querelle è legata al carattere auto-applicativo o meno della
sentenza n. 70: nel primo caso dovendosi corrispondere “tutto a tutti”, nel
secondo potendosi invece modulare la restituzione, pur rimanendo all’interno
dei paletti fissati dalla Corte costituzionale. Tale dibattito discende da qualche
apparente incongruenza tra motivazione e dispositivo che non è possibile
approfondire in questa sede.
Può incidentalmente notarsi che il problema del successivo intervento del
legislatore è stato tenuto ben presente dal Giudice costituzionale nella sentenza
n. 10, al momento della scelta di effettuare la modulazione temporale degli
effetti, dopo aver concluso nel senso dell’accoglimento: in un passaggio
criticato in dottrina20, infatti, con un giudizio prognostico la Corte ha spiegato
che, se avesse disposto un annullamento “naturalmente” retroattivo, la
successiva manovra correttiva da parte del legislatore avrebbe comportato
conseguenze negative in capo alle fasce più deboli della popolazione.
Per seguito straordinario intendiamo invece ‒ e la straordinarietà va qui
intesa nel senso etimologico di eccedenza dall’ordinario ‒ un intervento del
legislatore che incida su ambiti scollegati, dal punto di vista materiale, rispetto
all’oggetto della decisione del giudice costituzionale ma che, dal punto di vista
causale, ne sia comunque conseguenza (come speriamo di chiarire nel
prosieguo).
Nel presente lavoro si presenta proprio il seguito legislativo (come già
detto, al momento non ancora approvato) straordinario, peraltro con effetti
sistemici, originato dalla decisione in tema di pensioni. Si intende fare
riferimento al disegno di legge presentato al Senato della Repubblica, A.S.
195221, comunicato alla Presidenza il 9 giugno 2015, intitolato Modifiche alla
legge 11 marzo 1953, n. 87, e alla legge 31 dicembre 2009, n. 196, in materia
di istruttoria e trasparenza dei giudizi di legittimità costituzionale. Il titolo del
disegno di legge in questione, apparentemente neutro, contiene un elemento
suggestivo nel termine “trasparenza”, dotato di forte accezione positiva, come
dimostra il recente impetuoso sviluppo delle disposizioni primarie che si
richiamano a tale principio, con specifico riferimento alla organizzazione e alle
attività delle pubbliche amministrazioni, culminato in tempi recenti nella
approvazione del d. lgs. n. 33 del 2013.22
19
Cfr. M. Esposito (2015).
Si veda Messineo (2015).
21
D’iniziativa dei senatori Lanzillotta, Guerrieri Paleotti, Albano, Bertuzzi, Caleo, Cantini, Cardinali,
Cirinnà, Cuomo, Del Barba, Stefano Esposito, Fabbri, Favero, Fedeli, Elena Ferrara, Ichino, Lucherini,
Maran, Orrù, Pagliari, Pezzopane, Puppato, Russo, Saggese, Sangalli, Scalia, Susta, Tomaselli, Valdinosi
e Zanoni.
22
Si v., per tutti, Aa. Vv. (2014).
20
4
Nel momento in cui si scrive, il d.d.l. in questione risulta essere stato
assegnato alle commissioni riunite I (Affari costituzionali) e V (Bilancio) in sede
referente, ma l’esame non ha ancora avuto inizio.
Il legame con la sentenza n. 70 – già evidenziato dalla prima dottrina che
ha commentato il d.d.l.23 – emerge ictu oculi, in primo luogo dalla relazione di
accompagnamento, laddove si afferma che la sentenza n. 70 «ha suscitato non
pochi interrogativi nell’opinione pubblica, allarme nel Governo, nel Parlamento e
nell’Unione europea, forte dibattito tra i costituzionalisti e tra gli economisti».
Utilizzando sapientemente la figura retorica della preterizione («non si intende
qui affrontare il merito della pronuncia»), i proponenti non perdono l’occasione
di esprimere il loro punto di vista, decisamente negativo, sulla sentenza (rea di
non aver tenuto conto della particolare congiuntura economica in cui la
normativa annullata era stata adottata) e di ricordare alla Corte che l’art. 28
della legge n. 87 del 1953 esclude che essa possa compiere valutazioni di
natura politica e relative alla discrezionalità del legislatore. Anche in assenza
della relazione, peraltro, il legame con la decisione in tema di pensioni si
sarebbe potuto inferire dall’evidente circostanza che si tenta, modificando la
legge n. 87 del 1953, di rimediare ai profili problematici – veri o presunti – che la
sentenza citata ha messo in luce e che abbiamo in precedenza richiamato.
In estrema sintesi, per consentire alla Corte di avere piena contezza degli
effetti delle proprie decisioni, vengono rafforzati (in apparenza) i suoi poteri
istruttori. Per impedire che le posizioni minoritarie in seno al collegio rimangano
sconosciute all’esterno della camera di consiglio, si introduce l’istituto della
dissenting opinion. Infine, per fornire copertura positiva a ciò che il giudice
costituzionale ritiene già di poter fare, si prevede espressamente il potere di
modulazione degli effetti retroattivi della dichiarazione di incostituzionalità.
Si possono segnalare, inoltre, nell’ambito di queste notazioni introduttive,
alcuni aspetti ulteriori. Il primo è il breve lasso di tempo intercorrente tra il
deposito e la pubblicazione in G.U. della decisione della Corte (rispettivamente,
il 30 aprile ed il 6 maggio 2015) e la presentazione del d.d.l. (che reca la data
del successivo 9 giugno). Sembra degno di menzione anche il carattere
“dottrinale” della relazione che accompagna la proposta legislativa: vengono
citati, con precisi riferimenti bibliografici a piè di pagina, numerosi Autori che si
sono occupati delle tematiche affrontate. Naturalmente, vengono citati solo
studiosi che hanno sostenuto tesi analoghe a quelle dei proponenti: ci si rende
conto, effettivamente, che richiamare la dottrina contraria sarebbe chiedere
troppo ad una relazione di accompagnamento ad un disegno di legge.
Il d.d.l. consta di due soli articoli: un primo, che introduce le già anticipate
modifiche alla l. n. 87 del 1953 ed un secondo, di cui qui non ci occuperemo
diffusamente, che sostituisce il comma 13 dell’art. 17 della legge n. 196 del
2009, con la seguente disposizione: «Il Governo, allorché sulla base di una
specifica relazione dell’Ufficio parlamentare di bilancio riscontri che
dall’attuazione di leggi ovvero dall’esecuzione di sentenze definitive di organi
23
Si v. Favaretto (2015, 1).
5
giurisdizionali o della Corte costituzionale possano derivare oneri non
contabilizzati nei bilanci approvati, adotta tempestivamente le conseguenti
iniziative legislative al fine di assicurare il rispetto dell’articolo 81 della
Costituzione. Tali iniziative legislative, con riferimento alle sentenze definitive
degli organi giurisdizionali e della Corte costituzionale, indicano modalità e
tempi della loro esecuzione tali da assicurarne la coerenza con gli articoli 11,
81, 97, primo comma, e 117, primo comma, della Costituzione. Resta fermo
quanto disposto in materia di personale dall’articolo 61 del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165» (corsivi aggiunti).
La vigente formulazione ‒ oltre a non contenere ovviamente i riferimenti al
nuovo quadro costituzionale in tema di pareggio di bilancio ‒ prevede che il
compito di adottare le iniziative in questione spetti non già al Governo nella sua
interezza, bensì al solo Ministro dell’Economia e delle finanze, senza
contemplare il coinvolgimento dell’Ufficio parlamentare di bilancio (né avrebbe
potuto essere diversamente, non essendo stato ancora istituito nel 2009,
secondo quanto si dirà).
Merita di essere vigorosamente sottolineato, invece, con una certa
preoccupazione, il fatto che la formulazione proposta faccia riferimento alla
possibilità che siano proprio le iniziative legislative a determinare tempi e
modalità della esecuzione delle sentenze della Corte costituzionale che
determinano oneri non contabilizzati: ciò sembra condurre alla conclusione,
totalmente inaccettabile, che l’applicazione dei dicta della Corte, in caso di
approvazione della proposta, sarebbe sospensivamente condizionata a
successivi provvedimenti legislativi, vanificando l’automatica produzione degli
effetti postulata dal vigente sistema di giustizia costituzionale.
Prima di analizzare singolarmente le modifiche alla legge n. 87, si può
brevemente osservare che essa costituisce un corpus normativo di particolare
longevità – è quasi coetanea della Costituzione – rara avis in un’epoca in cui è
sempre meno frequente che una legge riesca a superare la generazione che
l’ha espressa. Essa, inoltre, ha subito, nel corso dei decenni, un numero
complessivamente limitato di modifiche da parte del legislatore, tra le quali
possono ricordarsi, ad esempio, quelle che hanno riguardato il giudizio sulle
accuse nei confronti del Presidente della Repubblica ed i Ministri (l. n. 20 del
1962 che ha abrogato il Capo IV della l. n. 87) e il giudizio in via principale, in
attuazione della riforma costituzionale del 2001 (l. n. 131 del 2003). Occorre
inoltre considerare che, secondo un orientamento dottrinale (non condiviso dal
Giudice delle leggi), la l. n. 87 godrebbe di una particolare copertura
costituzionale, in virtù del rinvio operato dall’art. 1 della l. cost. n. 1 del 1953 alla
«legge ordinaria emanata per la prima attuazione» delle disposizioni della
Legge fondamentale in tema di Corte costituzionale e di quelle contenute nella
l. cost. n. 1 del 194824.
Può infine rammentarsi – in relazione alla proposta di un seguito
straordinario – che non si tratta, certamente, di una “prima volta”. A tale
24
Ripercorre il tema Crisafulli (1984, 232 ss.).
6
riguardo, in dottrina si ricorda, ad esempio, la veemente reazione parlamentare
alla sentenza n. 226 del 1976 con cui la Corte aveva annullato due leggi di
delega per mancata copertura finanziaria: in quel caso vi furono addirittura tre
proposte di revisione costituzionale, di cui una rivolta a introdurre uno specifico
divieto di sollevare questione incidentale in alcuni procedimenti (tra cui quello di
controllo svolto dinanzi alla Corte dei conti, che aveva dato origine alla
pronuncia)25. In relazione a questo caso – come ad altri più recenti –si è fatto
riferimento, in dottrina, ad un Parlamento «legislatore (e vendicatore) in materia
di giustizia costituzionale»26.
2. I “nuovi” poteri istruttori
La problematica relativa alle c.d. «sentenze che costano» della Corte
costituzionale27, come si diceva, è stata da tempo affrontata in dottrina 28. Il
tema, ovviamente, ha assunto rinnovata attualità per effetto delle modifiche che
la l. cost. n. 1/2012 ha apportato, tra l’altro, all’art. 81 della Costituzione 29. Per
quanto gli effetti della riforma sulla giurisprudenza costituzionale non possano
essere valutati appieno, dovendosi attendere un più ampio ventaglio di
pronunce, appare opportuno sottolineare che, secondo le indicazioni della
migliore dottrina, non può revocarsi in dubbio la possibilità per il Giudice delle
leggi di adottare decisioni che comportano minori entrate o maggiori spese per
il bilancio dello Stato, dal momento che la novella costituzionale non sembra
aver prodotto effetti su questo specifico problema 30. Tale considerazione
sembra essere condivisa anche dai proponenti il d.d.l. in esame, i quali tuttavia
intendono incidere su un problema diverso, quantunque non certo scollegato,
quale è quello della previa conoscibilità, da parte della Corte costituzionale,
degli effetti finanziari delle decisioni di accoglimento; ciò al fine ‒ si presume ‒
di ogni più opportuna considerazione quanto alla possibilità di un bilanciamento
interno oppure, come avvenuto con la sentenza n. 10 di quest’anno, di un
bilanciamento esterno (o successivo), per giungere a dispositivi diversi rispetto
ad un accoglimento tout court (infondatezza, eventualmente con monito;
inammissibilità per discrezionalità del legislatore; additiva di principio;
incostituzionalità differita, etc.).
Anche questo problema, naturalmente, non è nuovo, trattandosi di
questione affrontata dalla dottrina già sul finire degli anni Ottanta 31 e,
soprattutto, nei primi anni del decennio successivo, a seguito in particolare di
una discussa pronuncia in materia pensionistica.
25
Si v. Bin-Bergonzini (2006, 231), ai quali si rinvia anche per ulteriori riferimenti.
Per questa espressione v. Bin-Bergonzini (2006), che così intitolano il par. 4.
27
Espressione idonea a ricomprendere un ampio ventaglio di ipotesi, elencate da Zagrebelsky (1993, 99).
28
V. almeno Aa. Vv. (1993).
29
Per un’efficace sintesi delle peculiarità di tale revisione, v. Carnevale (2013, 12 ss.).
30
Luciani (2014, 44 ss.), il quale ribadisce opinioni espresse già sotto il previgente art. 81 (cfr. Luciani,
1993, 53 ss.).
31
Nel senso della necessità di garantire una adeguata informazione preventiva, già Donati (1989, 1553).
26
7
La necessità di una previa conoscenza dell’impatto erariale delle decisioni
condusse addirittura, sotto la Presidenza Baldassarre, all’istituzione, presso il
Servizio Studi, di un apposito Ufficio per la documentazione e la quantificazione
finanziaria32, incaricato proprio di valutare la potenziale incidenza delle
pronunce della Corte costituzionale sul bilancio dello Stato 33. Nonostante la
mancata predisposizione di adeguate risorse, tale sezione ha svolto per circa
cinque anni una sorta di para-istruttoria, consistente in richieste di informazioni,
soprattutto alla Ragioneria generale, la cui relazione conclusiva veniva allegata
a quella predisposta dagli assistenti di studio. Tale scelta, peraltro, fu criticata
all’epoca in quanto poco rispettosa del principio di collegialità, dal momento che
si riteneva che comportasse l’assunzione, da parte del Presidente, del ruolo di
dominus assoluto dell’istruttoria34.
La relativa competenza è stata successivamente assorbita tra i compiti
dell’Ufficio ruolo, il quale cura lo studio preliminare delle ordinanze di
rimessione e dei ricorsi presentati dallo Stato e delle Regioni; non risulta,
tuttavia, che si richieda oggi a tale Ufficio di svolgere una esatta quantificazione
degli effetti finanziari delle decisioni di accoglimento, ma semplicemente di
effettuare una segnalazione dell’esistenza di possibili conseguenze nel caso di
declaratoria di illegittimità.
Allo stato attuale, dunque, sembra che gli unici strumenti conoscitivi a
disposizione della Corte ‒ oltre alle eventuali informazioni fornite dalle “parti” ‒
siano canali informali (o a scarso livello di formalizzazione) oppure il ricorso ‒
come accade di rado ‒ ad ordinanze istruttorie 35.
A tale riguardo, il d.d.l. in esame intende aggiungere un secondo comma
all’art. 13 della legge n. 87, il quale attualmente si limita a prevedere il potere
della Corte di disporre l’audizione di testimoni e, anche in deroga ai divieti
stabiliti da altre leggi, il richiamo di atti o documenti.
Il testo proposto è il seguente: «La Corte dispone altresì ordinanze
istruttorie ai fini dell’acquisizione di dati e informazioni. Nell’ipotesi in cui la
soluzione della questione di legittimità costituzionale possa comportare
maggiori oneri o minori entrate per la finanza pubblica, la Corte, anche su
richiesta dell’Avvocatura generale dello Stato o del rappresentante della
Regione interessata, ha facoltà di chiedere all’Ufficio parlamentare di bilancio di
cui all’articolo 16 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, una relazione sugli
effetti finanziari dell’eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale delle
disposizioni oggetto dell’istanza o del ricorso» (corsivi aggiunti).
La disposizione appena riportata suscita una serie di osservazioni: in
primo luogo appare lecito nutrire qualche dubbio sulla sua portata
effettivamente innovativa. Il primo periodo, secondo cui la Corte può acquisire
dati ed informazioni, non sembra aggiungere nulla di nuovo rispetto a quanto
32
Per tale denominazione v. Baldassarre (1996, 23).
Cfr. Groppi (1996, 275 ss.).
34
Groppi (1997, 249).
35
Riferimenti in Ferro (2012, spec. 205 ss.).
33
8
già previsto dall’art. 12 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale. Tale ultima disposizione, infatti, con formula particolarmente
ampia ed inclusiva, riconosce al Giudice delle leggi il potere di assumere “i
mezzi di prova ritenuti opportuni”, nel cui alveo senza dubbio rientrano dati ed
informazioni di ogni genere. Si potrebbe obiettare che le Norme integrative
costituiscono una fonte che non è nella disponibilità del legislatore e che, per
quest’ultimo, l’unica possibilità di incidere sul diritto processuale costituzionale è
quella di intervenire direttamente sulla l. n. 87. La premessa è senz’altro vera;
non si comprende, tuttavia, da dove nasca l’esigenza di riprodurre un
frammento di una norma più ampia, già esistente nell’ordinamento e, in
particolare, in un sottosistema delle fonti (quale quello che regola la Corte
costituzionale) già particolarmente disordinato.
Maggiore attenzione merita la seconda parte della (proposta di)
disposizione, che attribuisce alla Corte la facoltà di chiedere al recentemente
istituito Ufficio parlamentare di bilancio una relazione sugli effetti finanziari della
eventuale dichiarazione di illegittimità (anche se non sembra dubbio che la
Corte già oggi potrebbe chiedere tali informazioni, sulla base della disposizione
delle Norme integrative già citata). La l. cost. n. 1 del 2012 ‒ che, come è noto,
ha novellato gli artt. 81, 97 e 119 Cost. ‒ aveva previsto, all’art. 5, comma 1,
lett. f), che la legge rinforzata di cui al nuovo sesto comma dell’art. 81 dovesse
provvedere a istituire presso le Camere, «un organismo indipendente al quale
attribuire compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di
valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio». Tale organismo è stato
puntualmente istituito, come Ufficio parlamentare di bilancio, dall’art. 16 della
legge n. 243 del 2012: esso è costituito da un Consiglio di tre membri,
nominati d’intesa dai Presidenti delle Camere, «nell’ambito di un elenco di
dieci soggetti indicati dalle Commissioni parlamentari competenti in materia
di finanza pubblica a maggioranza dei due terzi dei rispettivi componenti»,
tra persone di riconosciuta indipendenza e comprovata competenza in materia
di economia e finanza pubblica. I membri durano i carica per sei anni e non
possono essere confermati.
Sembra potersi ritenere che tale Ufficio ‒ che pure è emanazione del
Parlamento ‒ possa fornire adeguate garanzie di indipendenza nella
predisposizione delle informazioni necessarie alla Corte costituzionale. Resterà
da vedere, in caso di approvazione del d.d.l., se esso effettivamente disporrà
degli strumenti necessari ad assolvere ad un compito tanto delicato (che
richiede, in primo luogo, la disponibilità di dati ed informazioni, spesso
direttamente detenuti dalle amministrazioni).
Può anche segnalarsi rapidamente un problema di tecnica di redazione
normativa: si fa riferimento, nel d.d.l., alle «disposizioni oggetto del ricorso o
dell’istanza»; preferibile sarebbe indicare con più precisione gli atti introduttivi
del giudizio costituzionale e, dunque, accanto al ricorso, nominare l’ordinanza di
rimessione.
9
Al di là degli aspetti meramente tecnici, appare evidente che il problema
dovrebbe essere inserito in un discorso più ampio, relativo allo stesso ruolo
dell’organo di garanzia costituzionale. La Corte (così come la stessa
Costituzione) non vive in una torre d’avorio ma è immersa nella realtà sociale
del suo tempo. Da questo punto di vista, non può esservi dubbio che essa
debba tenere conto degli effetti delle proprie pronunce, anche, seppur non
esclusivamente, dal punto di vista finanziario. Sarebbe davvero irragionevole un
diverso atteggiamento improntato al motto, che fu di Ferdinando I d’Asburgo,
del fiat iustitia et pereat mundus. Lo rilevava già Panunzio nel suo intervento al
Seminario del 1988 presso il Palazzo della Consulta, in cui ammoniva a non
rincorrere obiettivi irrealizzabili che potrebbero pregiudicare quel tanto di
giustizia costituzionale che è possibile ottenere in un dato momento storico 36.
Ciò premesso, tuttavia, non può non rilevarsi, con qualche
preoccupazione, che il Giudice delle leggi rischia di essere costretto ad
effettuare valutazioni, quali quelle relative al bilancio dello Stato, caratterizzate,
al contempo, da un elevato tasso di complessità tecnica e di politicità,
difficilmente riconducibili all’esercizio di una funzione giurisdizionale (per quanto
peculiare). In relazione, in particolare, alle eventuali future pronunce di
illegittimità differita, ci si potrebbe chiedere quale danno per l’erario giustifichi
l’adozione di una tecnica siffatta e se si tratti di un ammontare predeterminato o
variabile rispetto al diritto costituzionalmente garantito che occupa l’altro piatto
della bilancia. Non solo: il Giudice delle leggi dispone degli strumenti per una
valutazione complessiva dell’impatto che una determinata somma ha sul
bilancio dello Stato? Si tratta, naturalmente, di alcuni dei molti quesiti che
potrebbero essere posti in tema di contemperamento tra principi costituzionali
ed esigenze finanziarie e ai quali non è possibile in alcun modo rispondere in
questa sede.
È assai probabile, peraltro, che la previa determinazione degli effetti
finanziari possa costituire un argomento fortemente suggestivo da mettere sul
tavolo da parte dell’Avvocatura dello Stato, oltre a fornire la stura per successivi
attacchi politici alla Corte costituzionale in caso di decisioni sgradite.
Se il d.d.l. in esame dovesse essere approvato, dunque, gli scenari
sarebbero di particolare complessità: il Giudice delle leggi sarebbe chiamato,
con ogni probabilità, a fare ulteriore esercizio di quella saggezza a cui si è fatto
riferimento in dottrina37.
3. L’introduzione della dissenting opinion
Tra le questioni ciclicamente dibattute in tema di giustizia costituzionale 38,
tanto che la letteratura sul tema è ampia, vi è quella dell’introduzione della c.d.
opinione dissenziente ‒ la possibilità per ciascun giudice di manifestare, in
modo pubblico e motivato, la propria divergenza di opinione rispetto alla
36
Panunzio (1989, 281).
Camerlengo (2011, 647 ss.).
38
Di recente v., quale commento ad un’intervista del Presidente emerito Silvestri, De Luca (2014).
37
10
maggioranza del collegio ‒ già proposta all’epoca dell’approvazione della legge
n. 87 del 1953 e patrocinata con particolare vigore da Mortati anche nel
decennio successivo39. Tra i tentativi di introdurre questo istituto, peraltro non
totalmente sconosciuto nell’esperienza della magistratura preunitaria 40, possono
ricordarsi il d.d.l. cost. De Martino (ritirato prima ancora di essere distribuito) 41,
la proposta Rodotà del 198142, oltre che i lavori della Commissione bicamerale
per le riforme istituzionali43. Nel 2002 fu la stessa Corte costituzionale a riunirsi
in sede non giurisdizionale per valutare un progetto messo a punto dalla propria
Commissione studi e regolamenti già nel 1997: fu deliberato di non accoglierla
e di mantenere lo status quo.44
Nessuna innovazione è stata introdotta neanche negli anni successivi,
tanto che, come unico (o quasi)45 caso di opinione dissenziente manifestata
all’esterno, può ancora oggi essere ricordata ‒ non senza un certo gusto per il
paradosso ‒ una nota a sentenza di Virgilio Andrioli pubblicata su Il Foro
italiano46.
A livello istituzionale, invece, vi è, da ormai qualche tempo, quel dissenso
che può essere intuito, quanto alla sua esistenza, ma che non viene dichiarato
e resta privo di motivazione: si intende fare riferimento alla possibilità di
sostituzione del giudice relatore per la redazione della sentenza 47. Tale
sostituzione, peraltro, non è necessariamente indice di un dissenso, potendo
essere disposta per altre ragioni (come, al contrario, «la coincidenza relatoreredattore non è indice di consenso») 48. Per la prima volta, con la sentenza n.
393 del 2006, la Corte volle mettere espressamente in evidenza l’avvenuta
sostituzione del giudice originariamente designato; ciò venne interpretato,
all’epoca, come possibile indizio di una successiva introduzione dell’istituto del
dissent in via pretoria49, ad oggi non ancora avvenuta.
Il d.d.l. qui in commento prevede un nuovo quarto comma dell’art. 16 della
l. n. 87 del 1953, dal seguente tenore: «I giudici dissenzienti possono esporre i
motivi del loro dissenso in opinioni che sono pubblicate in calce alla sentenza»;
tale intervento lascerebbe immutati i tre commi precedenti, i quali stabiliscono:
1) l’obbligo per i giudici non legittimamente impediti di intervenire alle udienze;
2) il quorum strutturale dell’organo (undici giudici); 3) la deliberazione delle
39
Si v. Mortati (1964 e, soprattutto, 1966, 155 ss.).
Sul tema del «voto di scissura», v. De Nitto (2002, 55 ss.) e dottrina ivi citata.
41
Cfr. Asprella (2012, 323)
42
Ricordata da Favaretto (2015, 6).
43
Ragguagli in Panizza (1998, 200 ss.).
44
Riferimenti più dettagliati sono riportati da Panizza (2004, 154 s.).
45
Si veda L. Pace (2011, 98, nota 103).
46
Così Proto Pisani (1995, 64).
47
A norma dell’art. 17, comma 4, delle Norme integrative per i giudizi dinanzi alla Corte costituzionale:
«Dopo la votazione, la redazione delle sentenze e delle ordinanze è affidata al relatore, salvo che, per
indisponibilità o per altro motivo, sia affidata dal Presidente ad altro o a più giudici».
48
Zagrebelsky-Marcenò (2012, 154).
49
Così Ruggeri (2006).
40
11
decisioni in camera di consiglio, a maggioranza assoluta, da parte dei giudici
che hanno partecipato a tutte le udienze e la prevalenza del voto presidenziale
in caso di parità.
Tra le varie novità che il disegno di legge propone di introdurre
nell’ordinamento, quella dell’opinione dissenziente è senz’altro la meno
diffusamente argomentata nella relazione. Dopo aver ricordato la lunga
discussione dottrinale, infatti, si spiega che la dissenting opinion aumenta la
trasparenza nei confronti dell’opinione pubblica e riduce il rischio di
pronunciamenti non organici o contraddittori. Peraltro, i proponenti affermano
che i tempi sarebbero maturi per una tale innovazione, con ciò replicando
idealmente a quegli Autori che, in momenti storici diversi 50, hanno affermato che
l’istituto del dissenso richiede una particolare stabilità nei rapporti tra
Parlamento e Corte costituzionale.
Le considerazioni che suscita tale proposta sono molteplici e verranno qui
solo accennate: esse riguardano, in primo luogo, l’an dell’introduzione della
dissenting opinion e, in secondo luogo, il quomodo, nella duplice accezione
della forma da utilizzare e delle concrete modalità con cui ciò viene previsto.
Sull’an è appena il caso di sottolineare che la relazione che accompagna il
d.d.l. elenca, in modo peraltro non esaustivo, alcuni degli argomenti
tradizionalmente richiamati da coloro i quali sono favorevoli all’introduzione di
tale istituto. In altre parole, i proponenti non si pongono minimamente il
problema ‒ e ciò è comprensibile ‒ dei numerosi argomenti che depongono in
senso decisamente contrario all’introduzione del dissent, già ampiamente
elencati dalla dottrina: senza pretesa di completezza, possono ricordarsi
l’esposizione dei giudici ad attentati alla loro indipendenza, la possibile
complessiva delegittimazione della Corte e delle sue singole pronunce, la
possibile alterazione del libero convincimento dei giudici, in vista di futuri
vantaggi, l’incidenza negativa sul carico di lavoro (a cui consegue il rischio della
formazione di un nuovo arretrato), le eventuali conseguenze negative nel
rapporto con i giudici comuni 51. Non si vuole qui affermare radicalmente che tali
argomenti siano destinati a prevalere nella comparazione con quelli che
militano in senso favorevole: semplicemente si intende sostenere che essi
meritano di essere considerati (e si auspica che ciò possa avvenire in sede di
discussione parlamentare). Non solo: la forza di tali argomenti, a giudizio di chi
scrive, è tale che l’eventuale decisione di procedere comunque all’introduzione
dell’opinione dissenziente dovrebbe essere accompagnata da una disciplina
tale da minimizzare l’impatto dei possibili effetti collaterali, come si dirà più
avanti.
Passando al quomodo, è necessario interrogarsi su quale sia la fonte
abilitata a introdurre l’opinione dissenziente nel nostro ordinamento. A tale
riguardo le posizioni della dottrina sono estremamente variegate: in ogni caso
50
Zagrebelsky (1995, 159), Camerlengo (2011, 676).
Per un’elencazione di tali argomenti, v. Anzon (1992, 333 s.), Panizza (1998, 80 ss.), Malfatti-PanizzaRomboli (2014, 79).
51
12
con bontà di argomenti, si è sostenuto, da parte di alcuni, che ciò debba
avvenire necessariamente con legge costituzionale o di revisione costituzionale;
da parte di altri che sia sufficiente la legge ordinaria (e i proponenti mostrano di
aderire, seppur implicitamente, a tale tesi); ancora, si è detto che sarebbe
idonea anche una riforma delle norme integrative per i giudizi dinanzi alla Corte
costituzionale; infine, si è altresì sostenuto che l’introduzione del dissent
potrebbe avvenire direttamente in via giurisprudenziale 52.
La citata quadripartizione oggettiva cela, quanto alla provenienza
soggettiva, una sostanziale bipartizione: da un lato vi sono gli strumenti che
sono nella disponibilità del Parlamento, in veste di legislatore ordinario o (di
revisione) costituzionale, dall’altro quelli che appartengono direttamente al
Giudice delle leggi. In questa sede interessa soltanto il primo corno
dell’alternativa: è evidente, infatti, e non richiede particolari spiegazioni, che,
ponendosi nella prospettiva dei proponenti, l’unico eventuale dubbio
riguardasse la scelta tra d.d.l. ordinario e d.d.l. di revisione costituzionale.
A tal proposito possono qui ricordarsi le riflessioni di un’autorevole
dottrina, che ritiene necessario il ricorso ad una legge di revisione
costituzionale, giacché l’introduzione della dissenting opinion comporterebbe la
modifica, in relazione al giudizio costituzionale, della «struttura di un atto che il
legislatore designa con il nome di sentenza e che sotto questo nome ha sempre
avuto nella tradizione giuridica dello Stato unitario italiano la fisionomia che
adesso si vuole modificare»53. Ancora, si potrebbe ritenere che l’istituto del
dissent abbia diretta incidenza sull’indipendenza dei giudici (oppure sul loro
status complessivamente inteso)54, materia che, insieme a condizioni, forme e
termini di proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale è riservata, dal
primo comma dell’art. 137 Cost., ad una legge costituzionale, essendo rimesse
alla legge ordinaria «le altre norme necessarie per la costituzione ed il
funzionamento della Corte» (art. 137, secondo comma). Si tratta, peraltro, di un
argomento non condiviso dalla stessa Corte costituzionale, la quale ‒ nella
pronuncia n. 18 del 1989 ‒ ha negato l’esistenza di un nesso imprescindibile tra
indipendenza del giudice e segretezza (pronunciandosi sulla legittimità dell’art.
16 della l. n. 117 del 1988).
Non potendosi ulteriormente approfondire la questione, possono
prospettarsi alcuni interrogativi ulteriori, relativi a quanto il d.d.l. in esame non
dispone, nell’introdurre l’opinione dissenziente.
In primo luogo manca totalmente qualsiasi espresso riferimento alla
concurring opinion: viene da chiedersi perché si intenda riconoscere dignità
autonoma e espressa visibilità al ragionamento di quei giudici che dissentano
dal dispositivo ma non a quelli che non si riconoscano nelle motivazioni, dal
momento che si può anche ritenere che i propri colleghi, costituenti la
maggioranza del collegio, abbiano fatto «la cosa giusta, per la ragione
52
Sul tema v. Panizza (1998, 182 ss.).
Così Bartole (1995, 11).
54
In questo senso Zagrebelsky (2009, 77).
53
13
sbagliata»55. Vero è che questi giudici hanno la possibilità di chiedere al relatore
di inserire uno specifico passaggio nella parte motiva, ma ciò è pur sempre
sottoposto all’alea di un consenso della Corte (alea che invece non
sussisterebbe per il giudice che voglia dissentire dal dispositivo). Inoltre, ciò
potrebbe risultare contrastante con la volontà di rendere logicamente più
coerente la motivazione delle sentenze costituzionali.
Tale apparente lacuna potrebbe essere superata, con una leggera
forzatura, mediante un’interpretazione ampia dell’espressione «giudici
dissenzienti», ritenendosi che il dissentire possa riguardare non solo il
dispositivo ma anche la motivazione.
Non sembra inoltre pienamente convincente, come già si rilevava in
dottrina, il mantenimento della prevalenza del voto presidenziale in caso di
parità all’interno del collegio. L’introduzione dell’opinione dissenziente postula,
infatti, l’assoluta parità – che si esprime nella conoscibilità – di tutte le opinioni,
le quali sono pubblicate allo stesso modo dell’opinione maggioritaria 56. Non
sembra casuale che la prevalenza del voto presidenziale non sia prevista per la
Corte suprema federale statunitense (dove si registrano plurality opinions) né
per il Bundesverfassungsgericht: l’art. 15, quarto comma, della legge sul
funzionamento del Tribunale federale stabilisce, infatti, che, in caso di parità,
non possa essere dichiarata l’illegittimità costituzionale 57. Al contrario, per
quanto riguarda la Corte costituzionale austriaca, per la quale non sono previste
opinioni dissenzienti, si è stabilito il criterio del voto dirimente del Presidente
(con una differenza non di poco momento rispetto al nostro ordinamento, e cioè
che il Presidente vota esclusivamente in caso di parità) 58.
Sembra altresì opportuno meditare sulla scelta di introdurre l’opinione
dissenziente per tutte (o quasi, come si dirà) le competenze della Corte
costituzionale. Con l’approvazione del d.d.l. in esame, infatti si passerebbe
repentinamente dalla totale segretezza alla totale pubblicità: occorrerebbe
invece domandarsi se le ragioni che militano a favore del dissent nei giudizi di
legittimità costituzionale possano essere estese automaticamente ai giudizi resi
nell’ambito dei conflitti di attribuzione intersoggettivi ed interorganici, oltre che ai
giudizi di ammissibilità del referendum abrogativo.
L’art. 16 è infatti inserito nel Capo I del Titolo II della legge n. 87 del 1953,
il quale contiene le «Norme generali di procedura» e, come tale, non distingue
tra i vari ambiti di intervento della Corte. La legge n. 352 del 1970, che
disciplina lo speciale procedimento da seguire per i giudizi di ammissibilità del
referendum abrogativo, non detta specifiche disposizioni relative al momento
della deliberazione: ciò comporta la generale applicabilità delle norme dettate
55
La citazione, come è noto, è di T.S. Eliot, Assassinio nella cattedrale. Essa è stata utilizzata, di recente,
quale titolo di un articolo, da A. Longo (2014).
56
Così Bartole (1995, 7). Contra Panizza (1998, 236 ss.).
57
«Bei Stimmengleichheit kann ein Verstoß gegen das Grundgesetz oder sonstiges Bundesrecht nicht
festgestellt werden». Si tratta di una sorta di presunzione di legittimità costituzionale: sul tema sia
consentito rinviare a Turturro (2015).
58
Cfr. Olivetti (2003, 83).
14
dalla l. n. 87 (compresa, dunque, in caso di approvazione del d.d.l. in esame, la
possibilità del dissenso). Resterebbe probabilmente ferma, invece, la
segretezza delle opinioni nel caso di giudizi sulle accuse mosse nei confronti
del Presidente della Repubblica per i reati di alto tradimento e attentato alla
Costituzione. L’art. 28 del l. n. 20 del 1962, anche in caso di approvazione del
d.d.l. in esame, manterrebbe il suo carattere di specialità – riguardando un solo
particolare tipo di giudizio – che lo rende idoneo a resistere ad una eventuale
legge generale successiva.
Da un punto vista più generale, desta perplessità l’introduzione del dissent
in assenza di adeguati correttivi, non potendosi ignorare i problemi che tale
innovazione potrebbe porre e che attengono alla necessità di scongiurare i
rischi per l’indipendenza dei giudici.
Occorre infatti considerare che, nel nostro ordinamento, i giudici
costituzionali non sono eletti a vita (o during good behavior)59, e la più solida
garanzia di indipendenza – per quanto concerne la durata del mandato –
consiste nel divieto di una nuova elezione o nomina. Ciò comporta, tuttavia, che
i giudici, cessato il novennio alla Corte, possano avere ulteriori ambizioni: il
problema degli incarichi successivi alla scadenza del mandato, che dipendono
da organi politici, è da tempo avvertito dalla dottrina ma non ha portato, per ora,
ad alcuna espressa previsione normativa. In tale contesto, la segretezza delle
opinioni manifestate all’interno della camera di consiglio costituisce presidio a
tutela della libera manifestazione del convincimento dei giudici, tale da rendere
sostanzialmente inutili eventuali posizioni strumentali ad obiettivi ulteriori
(questo sempre che il segreto sia effettivamente tale).
Tale problema è noto anche a coloro i quali sostengono l’introduzione del
dissent: tra di essi un illustre studioso (ed ex giudice) ha proposto di impedire la
nomina di giudici giovani (nel senso di stabilire una età minima, come accade
per il Capo dello Stato ex art. 84, primo comma, Cost.) 60. Un altro autorevole
studioso ha invece invocato la contestuale introduzione del «divieto di
assumere cariche, politiche e non politiche, per un certo periodo successivo alla
scadenza del mandato di giudice costituzionale» 61: si tratta delle già citate
incompatibilità successive.
Ciò sembra confermare i dubbi rispetto ad una introduzione “secca”, non
accompagnata cioè da idonei correttivi, dell’istituto in questione.
4. Il riconoscimento di un potere già auto-attribuito: la modulazione
temporale degli effetti delle sentenze di accoglimento
Si accennava, in sede introduttiva, alle reazioni (anche) alla sentenza n.
10 del 2015, per quanto concerne, in particolare, il potere della Corte di
“spostare” il termine di decorrenza degli effetti della pronuncia di accoglimento,
un potere che non trova riscontro nel vigente dato normativo (costituito, come è
59
Lo notava già Bartole (1995, 9).
In tal senso Cassese (2009, 117).
61
Così Zagrebelsky (1995, 160).
60
15
noto, dagli artt. 136 Cost., 1 l. cost. n. 1 del 1948 e 30 l. n. 87 del 1953).
Effettivamente, a differenza di quanto accade in altri ordinamenti 62,
l’armamentario che offre il diritto positivo appare piuttosto limitato.
Il Giudice delle leggi ha tuttavia ritenuto che il principio di retroattività degli
effetti dell’accoglimento non sia privo di eccezioni e che anzi il potere di
modulazione sia coerente con i principi costituzionali, dovendosi garantire la
Legge fondamentale come un tutto unitario, in modo da assicurare una tutela
sistemica e non frazionata e impedire la tirannia di un valore nei confronti degli
altri (sent. n. 10 del 2015, n. 7 del Considerato in diritto).
Tali considerazioni sembrano essere condivise nel merito dai proponenti
del d.d.l. in esame, i quali intendono intervenire proprio sull’art. 30, comma 3,
della l. n. 87 del 1953, il quale prevede, nel suo testo originario (ed attuale), che
le norme dichiarate incostituzionali non possono avere applicazione dal giorno
successivo alla pubblicazione della decisione. Ciò rimarrebbe vero, come
regola generale, «salvo che la Corte non disponga una diversa modulazione
dell’efficacia nel tempo della stessa decisione, a tutela di altri principi
costituzionali» (così la proposta di modifica).
Si tratterebbe, apparentemente, della mera positivizzazione di un potere
che la stessa Corte (e una parte della dottrina) ritiene già implicitamente
assegnato al Giudice delle leggi. In realtà, a giudizio, di chi scrive, la questione
è più complessa. È necessario, infatti, tenere a mente un fondamentale
passaggio della sentenza n. 10, in cui la Corte costituzionale ha
inequivocabilmente manifestato la consapevolezza della gravità della scelta di
impedire il pieno dispiegarsi degli effetti dell’annullamento, scelta che impone
l’applicazione di una norma riconosciuta come illegittima ab origine a rapporti
ancora pendenti (compreso – e si tratta di un aspetto cruciale – quello che ha
dato occasione all’incidente di costituzionalità).
Il Giudice delle leggi ha infatti sottolineato che, alla luce del generale
principio della retroattività dell’accoglimento ‒ e si potrebbe discutere se non si
tratti invece di regola, come tale sottratta al bilanciamento ‒ gli interventi di
modulazione degli effetti debbano trovare giustificazione nella esigenza di
evitare una situazione di «maggiore incostituzionalità» 63. Più in particolare, essi
devono «essere rigorosamente subordinati alla sussistenza di due chiari
presupposti: l’impellente necessità di tutelare uno o più principi costituzionali i
quali, altrimenti, risulterebbero irrimediabilmente compromessi da una decisione
di mero accoglimento e la circostanza che la compressione degli effetti
retroattivi sia limitata a quanto strettamente necessario per assicurare il
contemperamento dei valori in gioco». Come è stato autorevolmente
osservato64, la Corte ha sostanzialmente dichiarato la necessità di uno strict
62
V. la ricostruzione di Ruotolo (2000, 301 ss.).
L’espressione, come è noto, è di Modugno (1989, 15). La Corte, nella sentenza n. 10, ha fatto
riferimento alla necessità di evitare che la dichiarazione di illegittimità costituzionale determinasse effetti
ancor più incompatibili con la Costituzione di quelli che hanno indotto a censurare la norma in questione.
64
Anzon (2015a, 9 s.).
63
16
scrutiny: tale espressione, come è noto, indica il più rigoroso standard di
controllo utilizzato dalla Corte suprema statunitense ‒ e dai giudici federali in
generale ‒ per giudicare della legittimità di determinate categorie di
disposizioni, che incidono su diritti fondamentali o discriminano sulla base di
«categorie sospette» (ad esempio, la razza). In questi casi ‒ ecco l’analogia
con il linguaggio utilizzato dalla Corte nella sentenza n. 10 – l’intervento
normativo deve essere giustificato da un compelling public interest (un
impellente interesse pubblico) e deve essere narrowly tailored (strettamente
proporzionato)65. Nel caso della modulazione degli effetti temporali, dunque, si
assiste ad una singolare coincidenza tra controllore e controllato, la quale ‒
nonostante ingeneri qualche dubbio sulla effettività del controllo stesso ‒
suggerisce comunque la delicatezza del potere in questione. Il Giudice
costituzionale, in altri termini, nell’auto-attribuirsi un potere assai significativo, si
è contestualmente (e correttamente) preoccupato di stabilire alcuni paletti da
non oltrepassare anzi, più precisamente, si è auto-imposto la necessità di
giustificarne l’esercizio (stabilendo un onere motivazionale particolarmente
pregnante). È forse troppo severo, come è stato rilevato 66, il giudizio di D’Orazio
secondo cui la persistente applicabilità di leggi incostituzionali è un «monstrum
etico-giuridico»67, ma è innegabile che si tratta di un male da contenere nei limiti
di quanto strettamente necessario: la Corte costituzionale ha mostrato di averne
piena consapevolezza.
Si può poi discutere se lo stesso Giudice delle leggi abbia effettivamente
rispettato tali limiti nella sentenza n. 10, questione contestata da parte della
dottrina, soprattutto per quanto riguarda il principio di proporzionalità 68; ma tale
ragionamento, che non interessa ripercorrere in questa sede, si muove su un
piano diverso e non intacca le importanti affermazioni di principio poc’anzi
citate.
Di tali necessarie limitazioni non vi è traccia nel d.d.l. di modifica dell’art.
30: come visto, infatti, sembra sufficiente che il giudice costituzionale riconosca
una mera esigenza di tutela, non altrimenti qualificata, di “altri” principi
costituzionali; viene meno tanto la eventuale situazione di «maggiore
incostituzionalità», quanto il carattere di necessità della scelta della
modulazione e la sua stretta proporzionalità. Non solo: la previsione di una
eccezione espressa ‒ seppur tiene ferma la regola generale della retroattività ‒
sembra consentire un uso maggiormente disinvolto di tale potere, sconsigliato
quando, come accade ora, esso è sostanzialmente auto-attribuito e ritenuto
implicito nella funzione della Corte costituzionale. Si tratta di un aspetto di
cruciale importanza e che già era stato segnalato dalla dottrina: in particolare, si
era effettivamente proposta l’introduzione del potere di modulazione degli effetti
purché accompagnata dall’indicazione, per quanto necessariamente generica,
65
Per ulteriori riferimenti, sia consentito rinviare ancora a Turturro (2015).
Ruggeri (1989, 67).
67
D’Orazio (1989, 395) ed ivi il rinvio ad altra opera dello stesso A.
68
Si v. in particolare Bin (2015, par. 4).
66
17
delle «ragioni che possono determinare la limitazione degli effetti delle decisioni
di incostituzionalità»69. Nel d.d.l. in esame invece, come visto, appare
esclusivamente un riferimento ‒ davvero troppo vago ‒ ad “altri” principi
costituzionali; non è chiaro, tra l’altro, se questa “alterità” vada riferita ai principi
costituzionali che hanno fondato l’annullamento o al principio di retroattività
delle decisioni di accoglimento.
A tale riguardo, sembra opportuno evidenziare che, nonostante il generico
richiamo ad altri principi costituzionali, ciò che sta veramente a cuore ai
proponenti (come emerge nettamente dalla relazione) è il bilancio dello Stato,
nel quadro dei vincoli europei (e ora anche costituzionali).
Peraltro l’introduzione di tale disposizione ‒ sulla cui necessità è lecito
nutrire qualche dubbio ‒ avrebbe forse potuto accompagnarsi alla previsione
del c.d. premio di cattura (Egreiferpraemie), istituto previsto in altri ordinamenti
(per esempio in Austria)70, che consente alle parti del giudizio principale di
giovarsi degli effetti della pronuncia di accoglimento. È pure vero ‒ e la
questione andrebbe meditata ‒ che, in tale esperienza, il premio di cattura
opera automaticamente nell’ambito di un sistema che, fedele all’impostazione
del suo illustre inventore 71, non prevede, in via di principio, la retroattività
dell’accoglimento, il quale invece produce di norma gli effetti propri
dell’abrogazione.
In ogni caso, una tale soluzione sembrerebbe di dubbia praticabilità alla
luce del “nuovo” testo dell’art. 30 (i.e. quello che risulterebbe dall’approvazione
del d.d.l. in esame): esso sembrerebbe riconoscere infatti alla Corte la
possibilità di una modulazione su base temporale e non anche personale.
Non si ignorano, peraltro, i problemi di disparità di trattamento che si
porrebbero – nel caso di attribuzione del “premio di cattura” – rispetto a
situazioni giuridiche sostanzialmente analoghe: in questi casi la Corte sarebbe
chiamata a disporre il più possibile la riunione dei diversi giudizi pendenti al
momento della decisione, per ampliare la platea dei beneficiari, ma ciò potrebbe
comunque lasciar fuori tutta una serie di rapporti giuridici (d’altro canto, se ‒
ovviamente è una situazione concretamente irrealizzabile ‒ si riuscisse ad
allargare le situazioni a cui si applica l’annullamento sino a ricomprenderle tutte,
sarebbe inutile procedere alla modulazione degli effetti).
È evidente che si tratta di un tema particolarmente complesso e che
richiede un approfondimento che non è possibile in questa sede: si vuole qui
sottolineare la necessità di garantire effettività al diritto di agire in giudizio,
riconosciuto ormai da tempo quale principio supremo del nostro ordinamento
costituzionale (come ribadito di recente nella sentenza n. 238 del 2014). A tale
riguardo, non può non rammentarsi che, nell’occasione in cui la Corte
69
Così Ruotolo (2000, 355).
Si v. Huppmann (2000, 150), il quale sottolinea anche come sia consentito alla Corte di estendere gli
effetti delle proprie sentenze oltre il caso che ha dato origine al controllo.
71
V. Kelsen (1981, ed. or. 1928, 191). Si sottolinea, per amor di precisione, che lo scritto citato è
successivo rispetto all’entrata in vigore della Costituzione austriaca.
70
18
costituzionale è andata più vicina ad attivare lo strumento dei controlimiti nei
confronti del diritto (allora) comunitario, fu proprio in relazione a quelle pronunce
della Corte di giustizia che limitavano temporalmente gli effetti delle decisioni
pregiudiziali di (in)validità. In tale circostanza, il nostro organo di garanzia
costituzionale riconobbe la legittimità, in astratto, del potere di modulazione
degli effetti dell’annullamento, ma aggiunse: «il diritto di ognuno ad avere per
qualsiasi controversia un giudice e un giudizio verrebbe a svuotarsi dei suoi
contenuti sostanziali se il giudice, il quale dubiti della legittimità di una norma
che dovrebbe applicare, si veda rispondere dalla autorità giurisdizionale cui è
tenuto a rivolgersi, che effettivamente la norma non è valida, ma che tale
invalidità non ha effetto nella controversia oggetto del giudizio principale, che
dovrebbe quindi essere deciso con l’applicazione di una norma riconosciuta
illegittima»72.
Sembra opportuno evidenziare, infine, che nell’estendere i poteri della
Corte in questo campo, il legislatore giocherebbe pro domo sua. Non si
condivide qui, infatti, quanto è stato affermato da attenta dottrina in occasione
del Seminario di studi sugli effetti temporali delle decisioni della Corte, tenutosi
presso il Palazzo della Consulta nel 1988. L’Autore, in particolare, riteneva
assai improbabile una modifica dell’art. 30 della l. n. 87 del 1953 nel senso ora
percorso dal d.d.l. in esame (e il fatto che sino ad oggi ciò non si sia verificato
sembra confermare la bontà della intuizione). Tuttavia, ciò veniva argomentato
sulla base della convinzione che «nell’epoca degli attacchi agli organi e agli
istituti di garanzia, è difficile prevedere la disponibilità del potere politico ad
adottare una misura che finirebbe per aumentare gli spazi di manovra
dell’organo di garanzia par excellence»73.
Non vi è dubbio, a nostro avviso, che il potere di modulazione costituisca
un ampliamento (per quanto pleonastico, alla luce della sentenza n. 10) degli
spazi operativi della Corte ma è parimenti innegabile che, ogni volta che esso
viene attivato, non si crei un conflitto con il legislatore. Tale potere, infatti, è
volto unicamente a ridurre l’impatto dell’azione della Corte sull’azione del
legislatore. Ci spieghiamo meglio: come è noto, la regola è la “retroattività”
dell’accoglimento, fatti salvi i rapporti esauriti (con la nota eccezione in materia
penale, che qui tralasciamo). Una diversa modulazione – salvo immaginare una
fantasiosa ed improbabile iper-retroattività idonea a travolgere il giudicato – non
può che ridurre l’arco temporale in cui la norma incostituzionale cessa di
produrre i suoi effetti e, conseguentemente, ampliare quello in cui essa continua
definitivamente a regolare i rapporti giuridici che rientrano nel suo ambito di
applicazione.
*******
72
73
Sent. n. 232/1989, n. 4.2 del Considerato in diritto. Lo nota, tra gli altri, anche Pinardi (2015, 230).
Così Luciani (1989, 108).
19
Conclusivamente, a seguito di queste brevi osservazioni, permangono
perplessità sia sul metodo (più precisamente, sull’occasio legis) sia sul merito
del d.d.l. A.S. 1952.
Quanto al metodo, la natura schiettamente reattiva della proposta di legge ‒
non applicandosi al campo dei rapporti tra organi costituzionali il terzo principio
della dinamica74 ‒ induce a nutrire più di qualche dubbio sulla sua bontà.
Con riferimento al merito, in particolare, i problemi che aprirebbe l’eventuale
approvazione del disegno di legge, nel testo predisposto dai proponenti,
inducono a ritenere opportuna, quantomeno, una più approfondita riflessione su
di esso (se non, addirittura, il suo sostanziale abbandono), soprattutto per
quanto concerne l’introduzione del dissent e del potere di modulazione degli
effetti temporali delle decisioni di accoglimento (profili sui quali, come visto,
sembrano prospettabili riserve sia sull’an che sul quomodo).
Inoltre, la natura formalmente estensiva dei poteri della Corte (nuovi poteri
istruttori, facoltà per i singoli giudici di esternare il proprio dissenso, potere di
modulare gli effetti) presenta, dal punto di vista sostanziale, un carattere
fortemente ancipite, idoneo a esporre il giudice costituzionale ad ulteriori
attacchi (per il mancato utilizzo delle nuove facoltà e dei nuovi poteri) rispetto a
quelli già subiti nel recente passato.
Può anche ipotizzarsi, tuttavia, che il progetto di legge in esame non verrà
portato avanti nel suo iter e che l’intento dei proponenti fosse – con singolare
inversione dei ruoli – sostanzialmente monitorio, onde esercitare qualche forma
di pressione nei confronti del giudice costituzionale rispetto ad una questione
tanto delicata quale effettivamente è quella degli effetti sul bilancio dello Stato
delle pronunce di accoglimento.
Al contrario, il d.d.l. in esame potrebbe essere discusso e approvato, e si
potrebbe anche immaginare che i proponenti siano effettivamente mossi da
buone intenzioni: è appena il caso di rammentare, però, dove può talvolta
condurre, almeno secondo Marx75, una strada così lastricata.
** Dottorando della Scuola dottorale internazionale di Diritto ed Economia Tullio Ascarelli –
Sezione Sistemi punitivi e garanzie costituzionali (area Diritto costituzionale), con sede presso il
Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli Studi Roma Tre. Indirizzo e-mail:
[email protected]
74
75
Secondo il quale ad ogni azione corrisponde una reazione eguale e contraria.
Marx [1956, 210 (ed. originale 1867)].
20
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